Le rural dans les mailles du filet territorial

On peut dire, sans imaginer heurter quiconque, que les débats sur la (les) réforme territoriale ont creusé des sillons qui ont profondément marqué le paysage politique et sociétal de l’année 2015. Entre ceux qui défendent les principes d’une cure d’amaigrissement du mille-feuille territorial, ceux qui déconstruisent l’image trompeuse d’un « big-bang territorial », ceux qui soulignent la cohérence économique des réformes engagées, ceux qui craignent l’émiettement des principes d’égalité territoriale, et ceux qui au contraire revendiquent l’émergence de nouvelles échelles locales propices à l’innovation territoriale…, rarement l’actualité politique et législative a autant contribué à alimenter la dispute autour d’un objet géographique particulier : le territoire. Appliqué aux espaces ruraux, l’imbroglio territorial peut être sujet à encore plus d’interprétations. Car si l’on a vu dans un article précédent que la question des espaces vécus de la ruralité n’allait pas de soi, celle liée à sa définition territoriale n’en est pas moins complexe. Dès lors, pour tenter d’apporter un éclairage sur cette question des périmètres qui organisent la vie des territoires, nous poursuivons la publication en couleur d’éléments tirés du Bouron-Georges, même si nous ne pouvons que conseiller de s’y référer dans le détail, étant donné la nature complexe du sujet.

Maillage de l'espace rural : étude de cas théoriqueLe titre de l’infographie précise alors directement notre objectif : en parlant de « maillage territorial », on s’attache à décrire les multiples emboîtements, superpositions, recoupements des mailles qui organisent la définition des territoires ruraux. L’idée n’est donc pas de contribuer au débat territorial en prônant telle ou telle efficience, en justifiant tel ou tel périmètre, ou en attaquant telle ou telle incohérence, mais d’analyser la complexité d’une définition territoriale du rural, tant les territoires1considérés comme des « portions d’espace terrestre envisagées dans leurs rapports avec des groupes humains qui les occupent et les aménagent en vue d’assurer la satisfaction de leurs besoins« , tous légitimes, décrivent un enchevêtrement de mailles qui se superposent.

Ils représentent autant de réalités spatiales que les géographes ruralistes et les acteurs locaux ont appris à analyser, chacune ayant sa propre cohérence, et de fait sa propre fonction. La carte topographique (ou le terrain), que l’on oublie parfois face au poids des diverses constructions territoriales, constitue la première maille et demeure un support introductif essentiel pour analyser un territoire : elle met notamment en évidence les phénomènes de répartition spatiale et les discontinuités2dans l’enseignement supérieur, l’exercice du commentaire de carte permet de mettre en évidence des éléments d’analyse spatialisés dont la cohérence géographique est bien souvent plus pertinente que tout autre type de mailles, dont les limites sont d’ailleurs rarement mentionnées (sauf communes et PNR).. Le second niveau de catégorisation est associé à la définition de l’espace communal et au nombre d’habitant. Cette lecture par niveau de population communale permet d’avoir une approche de l’occupation humaine en termes de densité, et à travers elle des formes d’organisation du bâti et de la vie locale d’un territoire. Sans polémiquer sur la limite de 2000 habitants retenue par l’Insee, et les traitements statistiques hasardeux que cela engendre pour illustrer une supposée urbanisation de la France (nul doute qu’un bourg rural qui dépasse ce seuil se sent tout à coup pousser les ailes de l’urbanité !) ; retenons qu’à l’image de l’attachement des français à leur commune, cette maille demeure très populaire. Pourtant, cet échelon est de plus en plus la cible des aménageurs, qui considèrent qu’il est devenu obsolète pour penser l’organisation du territoire, d’une société marquée par l’avènement des mobilités pendulaires. Dès lors, malgré la possibilité pour les communes de se regrouper au sein d’une « commune nouvelle »3dont la dynamique a été renforcée par la récente loi pour « des communes fortes et vivantes » du 16 mars 2015, initiée par l’AMF et qui offre des perspectives intéressantes aux communes qui souhaitent se regrouper, c’est souvent à un territoire plus large que l’on associe l’espace de vie des populations. Ainsi, en élargissant le périmètre à celui de l’espace utilisé par un ensemble d’habitants pour accéder à une gamme de service de référence, l’émergence récente du concept de bassin de vie apporte de nouvelles perspectives pour l’analyse de la vie quotidienne des habitants (voir notre article à ce sujet). Celui-ci complète mais demeure différent des zonages tels qu’ils sont appréhendés par l’Insee pour illustrer la polarisation urbaine des territoires à travers la question des mobilités liées à l’emploi (ZAU), dont l’efficience est souvent critiquée par les géographes ruralistes, puisqu’il se base sur une stricte lecture des rapports ville-campagne en termes d’emplois.

Car s’il est un espace connecté à la ville, le rural est aussi un espace revendiqué et habité ; ce dont les découpages politiques peuvent témoigner : les limites des intercommunalités montrent ainsi souvent des jeux d’opposition entre une ville centre et des communes rurales environnantes. On peut dans bien des cas regretter l’absence de débat serein sur cette question essentielle des relations ville-campagne, tant les postures caricaturales de villes supposément polarisantes et de campagnes supposément assujetties dominent. Une relation équilibrée dans l’intérêt communautaire reste encore et toujours à inventer, même si les territoires s’organisent pour réaliser des économies d’échelle en partageant ressources et infrastructures afin de répondre aux enjeux et besoins locaux. Pour mener à bien des projets de développement local, les territoires ruraux ont en effet cherché depuis longtemps à coopérer (les premiers SIVU4Syndicat intercommunal à vocation unique ont été créés en 1890 afin d’électrifier les communes rurales à une époque où les distributeurs d’électricité concentraient leur activité vers les villes, plus rentables…). Et progressivement, la territorialisation des politiques publiques de développement local s’est imposée, en lien notamment avec l’émergence de la problématique du « développement durable »5un « dossier aménagement » est consacré à cette question dans notre ouvrage. Elle s’incarne tout particulièrement dans les lois Pasqua et Voynet6en 1995, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), dite Loi Pasqua, est promulguée, avant d’être renforcée par la loi LOADDT (dite Loi Voynet) de 1999 qui ont institué les « Pays » comme un modèle de coopération entre collectivités afin de mettre en œuvre « un projet commun de développement durable ». Mais aujourd’hui les outils et les structures de coopération peuvent être aussi nombreux que (i) les problématiques d’aménagement qu’ils recouvrent sont diverses (face aux SCoT7Schémas de Cohérence Territoriale généralement bien connu en matière de gestion foncière, on peut noter l’existence des EPCC8Établissement public de coopération culturelle pour les questions culturelles), que (ii) leurs financeurs peuvent être différents (de la région qui instruit le programme européen Leader, à l’Etat via ses antennes décentralisées…), et que (iii) leurs statuts juridiques peuvent être variés (pour l’exemple et illustrer l’impossibilité de résumer le sujet en 10 lignes, pensons aux Parcs Naturels Régionaux qui sont des syndicats mixtes labellisés par l’État…).

Parce que le sujet est complexe, c’est bien entendu à propos des mailles liées à l’organisation de la vie publique et politique, que la loi portant Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) fait aujourd’hui le plus de bruit. Avec l’instauration d’un seuil – modulable – de 15 000 habitants, contre 5 000 lors du premier exercice, la masse des intercommunalités pourrait fondre d’environ 35 %, d’après les premiers projets ambitieux de schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), et dont les adoptions seront certainement l’un des grands moments du débat territorial en 2016. Il sera donc certainement temps, à la fin de l’année prochaine, de réactualiser l’infographie de l’organisation des collectivités territoriales. Car chemin faisant, malgré les critiques en provenance des défenseurs des départements et des communes, il semble bien que la rationalisation des compétences et des périmètres de coopération engagée par le législateur consacre in fine la région et la future intercommunalité comme les nouvelles échelles de référence de l’action des collectivités territoriales.

Cette orientation toujours plus technocratique porte l’espoir d’un dynamique territoriale renouvelée, mais elle risque également de rompre avec les principes démocratiques du maillage territorial (notamment à l’échelle communale). Le débat est ouvert, mais en attendant des précisions sur le volet des intercommunalités, il faut rappeler, pour conclure, que chaque maille ne cesse et n’a cessé d’évoluer en fonction des pratiques des habitants et des citoyens ; et que ces périmètres ne sont donc par nature jamais figés. C’est d’ailleurs aujourd’hui l’une des limites de la pensée territoriale face à l’affirmation par les sociétés actuelles de leurs ancrages multiples et face à l’articulation des échelles dont les habitants font preuve au quotidien : comment définir, administrer et faire vivre démocratiquement ces espaces mouvants et emboités ?

Ces quelques lignes ne peuvent donc suffire à décrire la manière dont l’espace rural est perçu et appréhendé par les institutions et les habitants. Ces emboîtements complexes, qui sont au cœur même de notre ouvrage, tant ils participent à la définition des espaces ruraux contemporains, sont ici simplement suggérés afin d’illustrer la nature multiple des territorialités rurales : administrées et vécues, organisées et idéalisées, elles font tout autant appel aux principes de l’aménagement (et donc de l’urbanisme), qu’au jeu d’acteurs et aux diverses représentations que les habitants se font de leur territoire. On peut alors s’interroger sur la capacité de n’importe quel maillage périmétré et fini de représenter une quelconque réalité objective. La juxtaposition de ces mailles sur une seule infographie permet en effet de se rendre compte à quel point ces échelles sont articulées entre elles et dessinent des systèmes de territoires emboîtés.

Notes   [ + ]

1. considérés comme des « portions d’espace terrestre envisagées dans leurs rapports avec des groupes humains qui les occupent et les aménagent en vue d’assurer la satisfaction de leurs besoins« 
2. dans l’enseignement supérieur, l’exercice du commentaire de carte permet de mettre en évidence des éléments d’analyse spatialisés dont la cohérence géographique est bien souvent plus pertinente que tout autre type de mailles, dont les limites sont d’ailleurs rarement mentionnées (sauf communes et PNR).
3. dont la dynamique a été renforcée par la récente loi pour « des communes fortes et vivantes » du 16 mars 2015, initiée par l’AMF et qui offre des perspectives intéressantes aux communes qui souhaitent se regrouper
4. Syndicat intercommunal à vocation unique
5. un « dossier aménagement » est consacré à cette question dans notre ouvrage
6. en 1995, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), dite Loi Pasqua, est promulguée, avant d’être renforcée par la loi LOADDT (dite Loi Voynet) de 1999
7. Schémas de Cohérence Territoriale
8. Établissement public de coopération culturelle